——51766专访李克夫实录
地点：北京.中国通用旅游网
采访对象：李克夫 先生
51766主持人：于 冰 先生
时间： 2008-02-25
上图左为李克夫先生，右为51766主持人于冰先生
十七大后有关“大部门体制”的讨论迅速升温，大部门制改革被普遍看好将有效地解决一些主管部门职责交叉、权责不清等问题。众所周知，这些问题恰恰在旅游业管理结构及行政管理体制上表现的更为突出，面临的问题也相比更多。 今天，中国通用旅游网（www.51766.com）再次有幸邀请到国际休闲产业协会执行副主席、中国社会科学院旅游研究中心高级研究员、中经会旅游发展机构执行主席、原国家旅游局正局级巡视员、2007首届中国休闲经济论坛上被评选为"推动中国休闲经济发展杰出贡献人物"的李克夫先生接受我们的专访，就大部门改制下的旅游业的变革与发展问题发表专家言论。
51766主持人：十七大报道指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这表明未来政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展。为了更好地理解这一重改革，先请李主席给我们介绍一下其历史与政治背景吧。
李克夫：非常感谢中国通用旅游网的再次邀请，一起探讨我们现在所关注的关于深化旅游经济改革过程中政府体制改革上的重点与焦点问题，这也是全国上下都在关注的问题。今天是２月２５日，此时此刻，十七届二中全会正在召开，据悉，会上要研究的重要的议题：关于深化行政体制的改革意见和方案正在讨论中。中央最高层次正在研究这个问题。这个议题本身有个比较深厚的背景，我简单描述一下。首先：０８年是我国经济体制改革进行了３０周年的一个新的阶段。三十年间，旅游业和其它行业一样，乘改革开放东风阔步前进，取得了长足的发展，令世界瞩目，广大人民群众也满口称赞改革开放的成就。三十年以后，我们的改革开放还要不要搞，怎么搞？０８年是一个最关健的年份，这是一个新的起点。上上下下都在思索新一轮的改革开放基本路径和突破点。大家在实践中经过反复的总结研究得到一个共识，要深入改革开放，就要解决更深层次的矛盾和问题，这首先表现在政府体制改革。所以，新一轮的改革开放应当首先从政府的机制改革中入手.以此为我们新一轮改革开放的突破点，这点已经在社会各界形成共识.更具体来讲，这个突破点的切入点应该在什么地方，实际上中央早已在研究这个问题，参照广大群众的呼声和专家的建议来形成决策思路。在早些时候就已经提出政府职能转变的问题，三十年间，我们已经先后进行过五次大的机构调整和改革，即将实施的是第六次改革。党中央国务院比较早的委托有关方面进行调研，来制定意识方案。随着０８的到来，脚步逐步加快，思路浮出水面，思路越来越清晰，认识逐步统一起来了。２月２２日中央政治局讨论了有关部门提交的行政管理深化意见。今天，也就是２月２５日，十七届二中全会重点讨论这个议题。下月两会召开期间，还会把大家非常关注的话题拿来讨论研究，比如改革开放三十年的回顾与总结，换届选举，大步子改革，抗灾救灾，奥运会等。我们也满怀着期望能够在两会召开之后，有最高决策层推出的新方案。
51766主持人：刚才李主席从宏观上介绍了大部门改制的背景。我想，基于旅游业自身固有的特点，旅游主管部门的改制更有其丰富的内容值得我们探究。在此想请李主席结合旅游业的行业管理特点给我们阐述一下旅游部门改制的必然性与必要性。
李克夫：问得很好，对于现在即将实施大部门改革，其改革力度之大，面之广，影响之深，是三十年来前所未有的。而对于旅游发展的意义来讲：由于没有更多的时间来系统总结，我只能谈谈还是比较肤浅的认识。从目前来看，我认为可从以下几个方面来探讨和认识
旅游产业是新兴产业，作为产业模型出现的比较晚。从最初的事业性质逐步演变走向产业部门，这个过程比较短。人们对旅游产业的认识有一个逐步深化的过程，甚至目前还存在旅游是事业还是产业的模糊认识，进而对旅游的管理方式上，目前也不是非常清楚明确。在行业的资源的配置上也十分薄弱，不像成熟产业部门那样基础雄厚，资源丰富。旅游行业号称是包括了吃、住、行、游、娱购等100多个相关部门的大产业，而旅游业管理上真正占有的资源却非常匮乏。真正管得着、用得上、说上话的部门，目前来看仅有旅行社。从景区来看，相关联的部门最多，管理权限最分散，真正属于旅游局的景区几乎没有。各个景区被分属于建设部门、国土资源部门，文物部门，文化部门、军事，教育，科技等各个领域，产权所有权归旅游局管的非常少。所以在政府管理方面经常遇到这样那样的阻碍。究竟旅游是按事业还是按产业来管理，究竟归哪个部门管辖？这是改革中遇到的需要界定的问题。
旅游管理政出多门，职能交叉，重叠，出现部门利益分割和相互牵扯的影响，各自持有的意见各不相同的，造成很多地方旅游企业无所适从，旅游主管部门行使行政权力的时候软弱无力。比如前不久中国通用旅游网采访我关于乔家大院经营权转让事件，实际上就是两权分离的问题。旅游系统有相关的领导同志对乔家大院是表示支持赞同的态度，因为不走这条路是没有出路。然而所有权占有部门就不同意。针对这个问题，是也？非也？按道理来讲，我们应该遵守改革实践与市场经济的要求，但实际上最终结果会归顺于产权所有者的意志。这种问题在旅游行业是极为普遍的，如果不通过政府机构的改革，行政体制的改革，这类问题是没有办法处理好的，所以我们也寄期于中央最高层次来认真研究讨论这个重大问题。
在旅游产业发展实践中，政府部门职能的实施有些偏差，好多方面表现出背离市场经济环境，过分强调政府和计划在资源配置上的支配地位，没有发挥市场配置性的应有作用。因而长期以来，许多行业都摒弃了政府主导。这种情况在旅游行业表现更为突出而且不断延续。而目前这种全能性政府的架构，在行政管理上也没有从直接管理及时转变成间接管理，从而过多的干扰介入了微观经济的层面。在旅游行业主管部门当中，各级部门确实缺少服务型政府的行政理念。这方面也需要进行强有力的改革来解决它。
在旅游行业中，目前，政企不分，政社不分的现象比较严重。我们在对东北西部等地区的旅游经济发展调研中了解到：旅游企业国有经济的比重占绝大比例。比如重点风景名胜区几乎95%以上都是国有的。而这种企业的管理现在依托的不是真正的企业，而是政府。好多政府的官员出任企业的董事长、总经理。这个现象在旅游行业的几大块资源方，尤其景区上表现突出。而许多政府部门对这种现象却无动于衷，甚至是乐此不疲，对政府管理企业津津乐道，从企业经营部门中谋取利益非常普遍，比如开设小金库之类。到现在也没有很好解决，确实在有些问题上，旅游业比其它行业更为严重。
另外，在政府与社团，与行业组织，与协会的关系中，整个旅游系统凸显了政府对中介组织的完全替代和覆盖。目前旅游系统中的协会功能应该是比较薄弱的，许多地方没有社会组织。建起来的组织也几乎全部是政社合一，政府的主要领导兼任协会主要领导。大家都知道行政许可法颁布实施中有明确的规定，对政府的权力权限有明确规定。可是在旅游系统中，政府在多方面表现出越权操作。协会、中介组织基本上没有自己的自主权。更不可能完成他四大职权中的维权职能。这种做法本身是违规的。甚至可以说是违背行政许可法的。市场经济当中中介组织是具有非常重要地位的。可是在协会当中，在旅游行业当中，中介组织形同虚设，这必然要影响旅游经济的发展。将来应通过政府行政管理体制改革把更多职能放到协会和组织上来，如果没有这方面大刀阔斧的改革，现存的问题就很难解决。
51766主持人：刚才李主席从几个方面强调了旅游体制改革的重要性和必要性。旅游业是个特殊行业，涉及面广，跨度大，改革会触及方方面面，比如解决政企不分，职能实施偏差等问题时，必然要面对各部门之间错根盘节，胶着交织的关系。而李主席刚才也提到客观形势又需要我们进行大刀阔斧而又富有实质的改革，那么改革的关键点，它的主线，或者说解开各种复杂矛盾点的突破口又在哪呢？
李克夫：主持人把这个问题引向了更深的层面。对此，我主要想表达一下我对改革的期望，作为一名旅游业实际工作者的改革期望。
这次改制，不仅是经济体制改革的重要步子，也是政治体制改革的步子。我们应该关注这场变革。应当积极的为这场改革献计献策。我们经过多方面的了解，比较仔细的研究，我们认为进行好这场改革，就会给旅游业界今后发展提供一条可持续的，健康发展的道路。这是个重大契机。我们期望改革方案能体现一些重大的突破。
其一是，政府职能转变和机构改革不仅是形式上的整合，应当还有实际意义上的整合。对旅游产业来讲，其实质是资源的再分配。旅游从纯事业脱壳演变成产业部门，产业部门必须有资源的依托，不应该是空架子，管理对象应该是实实在在的，要有切实的资源，要有丰富的资源来支撑产业的发展，该由旅游产业管的领域，就应该切实的交给旅游行业，反过来，不应该由旅游管的东西一定要放下，不然也是抱着人家的孩子，养不好。否则众多关系就没办法理顺。所以，我们希望在资源上应该有科学的再分配。
其二，整合产生的新机构应该在职能和职责上更为明确。职能和职责从全能型的政府真正转入到服务型的政府上来。主管部门应该真正行使市场监督、公共服务的职责，不能包揽天下，又把握宏观又介入微观，该放的要放到位。
其三，机构设置上应该与职能相衔接。现在重复管理的太多，这方面以后要大幅整合，目的是更有效发挥政府的职能作用。比如：有些外商看到景区的旅游资源想介入投资和经营，我们也有想引进外资加快发展进度的需要，但外商找不到相关部门来接洽。跟旅游部门谈，他管不了。跟产权部门谈，他又不愿管。职能配套这个在许多行业都已解决的问题，在旅游业仍是大难题。希望通过改革，从体制上消除因相互利益之间的博弈而扯皮的现象。这样才能提高政府的效率，办事能力。
其四，通过行政管理体制改革，机构设置上要大面积解决旅游行业政企不分、政社不分的现象。明确职能划分，让许多部门从企业社团中退出，这样才有利于按市场规律来运行旅游产业。从而减少我们在体制问题上引起的各种矛盾与弊端。
其五，通过行政管理体制的改革，要进一步明确政府和组织之间的关系，政府要做什么，中介组织要做什么，要非常的分明。这样便于旅游行业中介组织的建立和完善，我们期望这次改革是发展壮大旅游行业中介组织的一个重大转折点。
其六，政府管理经济工作方面，应该进一步推动旅游行业的市场经济体制的环境建设，要形成一个小政府，大社会的框架。进一步放权搞活，真正让市场当家，企业作主，政府专心搞好服务。
以上几个方面是我们长久以来期盼实现的改革成效。我们觉得解决这些问题的重大机会到来了，我们要抓好这个机遇，搞好这个改革，从而推动旅游产业的发展。
51766主持人：刚才李主席表达了旅游界对改革的期盼，也提炼了很多关键点。但凡改革往往也伴着阵痛，比如刚才说到的资源再分配，必然会涉及到权力、利益的再分配，对此，我们在渴望改良的同时，又该以什么样的心态来面对这些变化呢？
李克夫：现在旅游业的改革其实处于两头热，中间温的状况。上面的中央和下面的旅游业一线人员热，各职能部门和地方主管温，为什么会出现这个情况呢？很正常，中间部门是被改革对象，改革说到底是利益的问题。旅游业是新兴行业，我们饱偿了发展的困苦，对于用改革的方式解决存在的困难，我们应该以一个正确的心态，迎接并投身到这场重大的变革当中。在过去相当长的一段时间，旅游业都在盛传、向往着旅游主管部门的升格。也提出过大旅游的概念，这些提法实在是值得商榷，比如说旅游业是第三产业的龙头，而大家知道金融业等产业也是第三产业。国外说旅游业是世界上最大的产业，这种统计的口径到底又是什么？我们应当实事求是的来评价和估量这个产业，真正找准他的定位，发挥他应有的，力所能及的作用。还需要我们从全局的观念进行综合评估和认识。面临改革，有些人在传言说，这次改革旅游不包括其中，旅游要若干年后再说，这都不是很主动积极的心态。现在看来，更为实际稳妥的方案大概不是我们以前所臆想的，也不是以前所传说的。恐怕旅游业的整个体制改革也必然包括在政府行政体制改革当中。当改革的浪潮涌过来的时候，是否会有一些人产生失落感，产生彷徨消极的情绪？这样的心态可以理解，但需要及时纠正。要有正确的心态我想应把握两个方面：一要树立正确的全局观和整体观。二要树立正确的利益观。
正确的全局观应该站在全局的立场上，而不仅仅是一个行业一个部门的立场上。要从国民经济发展大计上思考未来，思考如何利用实际步子来切实贯彻科学发展观。我们应该实事求是地总结经验教训，同时认真学习各国的先进思想，真正树立起服务于改革大局这样一种思想理念。
正确的利益观：有几个方面的利益会影响我们，一是政府利益，二是部门利益，三是个人利益。前不久我听一些专家的讲座，他们明确说明了在众多利益中确实存在政府利益。那么，我们是着眼于政府利益作为取舍的根据呢？还是从全局的利益，人民的利益来取舍？从中央来讲，如果仅仅考虑政府的利益，就不会搞这场重大的改革。现在中央要通过这次改革来实现从一个庞杂的政府来实现一个精干的小政府，这之中有利益取舍的问题。政府中有相当的机构，相当的人员，要从许多层面上退出来，要从利益中退出来，这是一个影响的因素。再说主管部门的利益。现在我们的政府机构的框架，目前是28个，实际上包括各种层面的机构加在一起有上百个之多。而从国外的统计来看，也就十几个。所以从总体看来，我们面临的难题和任务是要将各部门大幅度的缩减，这个缩减可能是逐步的，但从最终结果上看是变化很大的，很多部门要从利益上退出来，很多人会舍不得。对于个人利益，据我们所了解，这次政府机构的改革和职能的转变，必将涉及到人员的减少，初步统计，将有一百多个副部级以上的领导干部退出来，会有更多的公务人员在职位，待遇，权力上发生变化。所以，以上这三种利益的处理，显而易见地影响着这场重大改革的成败。这个问题解决的好，我们的改革可能做得比较顺比较成功，如果解决不好，可能会出现这样那样的问题。所以我们非常希望大家能够站在正确的全局的观念来对待，正确处理角色转换的问题。而另一方面，我们现在讲的机构的改革，一边可能缩减职位和职位数，另一边的行业中介社团层面上又需要大量精明强干的人才去充实。很多个人的才干有更多的用武之地。所以对于个人利益也不用太过虑。通过大家的齐心协力，用最短的改革进程和最少的实践成本，让旅游产业在不断的改革创新中早日实现令人振奋的突破与跨越！
