万里长城是世界上最宏伟的军事防御工程，是世界公认的历史文化遗产。我国历史上有20多个诸侯国家和封建王朝都修筑过长城。

    北京地区的长城横跨北京北部山区平谷、密云、怀柔、昌平、延庆和门头沟六个区县，呈半环形分布，总的说来保存比较好，比较完整。北京长城总的走向分布主要由东西、北西两个体系组成，在怀柔区旧水坑西南分水岭上汇合，连接成为一个整体。北京地区长城以单层状为主，只在隘口附近才出现环状、多层状。在平原地区，长城为相互平行的两道城墙，形成双重的纵深防御体系。北京长城全长约629公里（主干线长度为539公里，支线长度为90公里），其中明代以前的长城长度为73公里，从怀柔区旧水坑以东，除白马关、古北口两处外，基本与明长城一致，大村、老峪沟、禾子涧，一段距明代长城较远。北京明代长城墙体保存完整无损的累计长度67公里，占全长的10.65%；基本完整的56公里，占全长8.90%；中等的116公里，占全长18.44%；残损的95公里，占全长15.11%；残损严重的295公里，占全长46.90%；明长城沿线上共有城台（敌台、附墙台及战台）827座，其中保存较好的为391座，占总数47.3%；残损严重的436座，占总数52.7%。

    1961年国务院将八达岭长城公布为全国重点文物保护单位，范围指延庆县八达岭南16楼至北19楼长城段；1984年北京市政府将万里长城北京段整体公布为市级文物保护单位，1987年联合国教科文组织将我国长城列为世界文化遗产，并在八达岭长城举行了颁证仪式。

    解放后，党和政府十分关心长城的保护，特别是近二十年来，政府部门先后以复原的方式维修了八达岭、慕田峪、司马台、居庸关的长城及关隘，修复长度达20余公里，长城沿线的区县政府也投资修缮、开放了一些长城段，目前对社会开放的长城约有10余公里，其余近600公里的长城均处于自然状态。近两年来，在发展旅游的带动下，北京长城沿线开发项目较多，有些开放长城段的环境较差，长城的保护问题再次引起社会的关注。

一、北京地区长城保护中存在的问题：

    北京市在2000年以前，每年文物修缮经费约为一千万元，用于全市近千处各级文物保护单位的修缮，因此，除上世纪八十年代国家利用群众捐款修缮了八达岭、慕田峪、司马台长城外，绝大部分长城处于自然保存状态。由于北京长城大部分建在崇山峻岭中，山区昼夜巨大的温差、风沙磨蚀、雨水冲刷、霜雪冰融以及植物根系的物化作用使大部分长城残损，有些残损严重的长城段处在自然消亡之中。

    昌平区西北的流村乡，现存的古长城遗址约30公里，坍塌严重，大部分残高1.5米，宽2米左右。城台敌楼、烽火台等也塌为一堆瓦砾。

    延庆县西拨子乡以西的长城只剩石基，有的城墙已拆毁，敌楼毁坏，只剩遗迹了。

    密云县墙子路长城是长城的重要关口和交通要道，现在城墙大部分拆毁，只剩下部分城基，城内已成为当地群众的居民点，原明代建筑基本被改建和拆除。

    近十年来，保存状况好的长城周边以发展经济为前提的开发项目越来越多，长城所经过的六个区县除门头沟区以外，延庆、昌平、怀柔、密云、平谷县的乡镇政府都通过合作开发的形式，利用长城的名声开辟出一些新的旅游景点或度假村。如延庆县的西拨子乡通过引资联合开发的形式，开发了八达岭水关长城，这段长城地势险峻，蜿蜒曲折，雄伟壮丽，但是乡里开发了这段长城后，为了解决当地农民脱贫的问题，给当地农民每家分一个摊位，这些摊点分布在城墙两侧，各摊点出售着低质、低价没有特色的小商品。为了吸引游人，这段长城上还修了滑道，小滑车一天到晚轰轰隆隆，摊点叫卖此起彼伏，整个长城景区乱哄哄的像个闹市，完全没有了长城应有的历史沧桑感和重要军事防御工程的既险又奇的环境风貌。与城墙仅有几米的距离，

    密云司马台长城是古北口长城的重要隘口，这里山势险峻，起伏变化很大，这里的长城段是沿山脊建造的，忽高忽低，左右盘旋，沿城两侧悬崖峭壁，最高处的望京楼达海拔986米。这段长城上的敌楼也是多姿多彩的，当时的人们根据地形条件和山势缓急，建造了千变万化的敌楼，有方形楼、扁形楼和圆形楼，楼的大小也不同，这段惊险、独特、奇妙的长城段，不论从造型艺术还是从军事设施看，都可谓巧夺天工、世间罕见，是长城的建造艺术的一个高峰。上世纪八十年代在维修中，为了保留这段长城的精华，修缮时采用了“修旧如旧”的方式，通过对长城残垣断壁进行支护、加固的方法排除其险情，较好地保留了长城的历史遗迹，受到联合国教科文组织的称赞。但是现在这段长城脚下被某部门建了一片小别墅，红色屋顶与古朴长城形成极大的反差，十分不和谐，使这段保留长城原始风貌最好的长城大为逊色。

    八达岭长城历史上是居庸关的重要前哨，是明代北京的重要屏障，1984年八达岭长城修缮后向游人开放，成为北京知名度最高的长城游览景区。为了扩大旅游，前些年在景区里兴建了八达岭饭店等一大批服务设施，还架设了空中缆车。1998年，为了解决交通问题，八达岭高速公路建成，割裂了原有的防御体系，目前，许多人认为这里体现不出古老长城的韵味。

    怀柔区的一些乡镇、村与旅游集团合作开发了神堂峪、沙峪长城景区，还借长城景观开发了青龙峡、响水湖、西水峪等旅游区。这些景区的开放，有的是贷款、有的是集资，投资者为了尽快赢利，在长城的附近，修建商店、饭馆、宾馆及度假村，新建筑越建越多，规模越来越大，对长城的景观产生较大的影响，有的几乎看不出长城的原有风貌。对此，人大代表、政协委员多次呼吁整治长城景点的环境风貌。一些新闻媒体也对长城周边环境差的情况做了长篇报道。

    近年来，随着长城的知名度越来越高，一些单位举办活动都想依附长城开展，如飞越长城，万人登城活动，有的还要在长城上搞庆功宴会，这些客观上都使长城受到不同程度的损坏。

    随着北京人家庭轿车的发展，人们的业余文化生活也在不断的丰富，攀登野长城的，在长城上搭棚宿营，野炊等活动越来越多，一些当地村民为招引更多的游人，擅自在残长城上搭梯、开路，乱设路标，然后设卡收费，有的媒体还广为宣传，使前一阶段到未开放的长城段探险的人与日俱增，有的长城段年久失修，存在着极大的安全隐患，随时都会因攀登发生险情。有些游人在野游时还擅自在长城墙上挖洞栽杆支帐篷，乱扔生活垃圾，不仅造成长城周边环境脏乱，而且因为搭帐篷在长城墙上留下的洞，使雨水直接灌入城墙体内造成严重损坏。

    早在解放初、大跃进及文革时期，当时国家提倡勤俭办事，长城沿线的农民、企事业单位纷纷拆长城砖盖房、砌圈，长城沿线上的一些石碑有的成了建房的基石，有的做了台阶，长城建筑材料和附属文物流失严重。几十年过去了，随着时间的推移，有人就把长城的这些材料和附属文物误认为是本单位或本人的私有财产，有些有价值的碑，文物部门发现后去征集，有的单位或个人开口索要巨额资金，有的说长城碑是他的传家宝拒不上交。有的人家原来用长城砖建的老房子拆了，又把城砖转卖给别人，致使一些具有文物价值、带年款的长城砖流失别处，造成长城内含的文物价值逐年减少。

    北京市在2000年以前，每年文物修缮经费约为一千万元，用于全市近千处各级文物保护单位的修缮，因此，绝大部分长城处于无钱修缮、自然保存的状态，有的已经濒临倒塌，残破不堪。2000年以后，北京市政府增加了文物修缮经费，但重点用于城区内文物建筑的修缮，并要求各区县必须有配套资金，北京长城基本地处深山，修缮起来费时、费力、费钱，修缮后所产生的经济效益和社会效益都不如修缮单体文物建筑明显，因此，长城沿线六个区县修缮长城的情况没有明显改观，大部分长城依然处于自然存在状态。有的区县争取到市里的文物修缮经费，但不安排本区县的配套资金，使修缮工作难以按修缮方案进行。

    由于北京市、区文物行政部门人员的编制较少，两级政府文物行政部门的工作人员都比较紧，人数不多，市文物局文物执法队由10人组成，每年要对全市列入国家级文物保护单位进行检查，忙的不可开交，因此，市文物局执法队除对列为国家级文物保护单位的八达岭长城、居庸关长城一年进行一至二次的检查外，其它长城段全由区县文物行政部门检查。据统计，目前长城所经过的六个区县，每个区县负责文物工作的人员不足十人，他们承担着本区境内市级、区县级文物保护单位的所涉及的各方面的工作，任务十分繁重，几乎没有时间和能力对长城进行经常性的检查，这几个区（县）文物行政管理部门除对开放的长城段进行检查外，对未开放的长城段的检查工作难以顾及，长城的损坏情况不能及时掌握。有时，发生破坏长城的事件，等文物部门接到举报后，赶到现场长城已破坏了，有的破坏行为是当地政府做出的，查处起来又困难重重，往往不了了之，久而久之破坏长城的行为已引不起人们的足够重视。人们对保护长城越来越漠然。

    为保护文物古迹的安全及周边的文物景观，《中华人民共和国文物保护法》第十七条规定：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。”第十八条规定：“在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，工程设计方案要经相应的文物行政部门同意。”因长城的直线距离过长、地形地貌复杂等特殊情况，长城的保护范围和建设控制地带一直没有划定，由于没有保护范围和建设控制地带，在长城城墙两侧建设影响长城景观的建筑物，因没有法律依据不能被及时制止和处理的事件时有发生。如八达岭长城景区内索道公司为招徕生意，在离长城数百米外竖起了巨型广告牌，八达岭管理处文物科在这家公司开始施工时就前去制止，这家公司让文物部门拿出不准树广告牌的法规依据来，因长城没有划定保护范围和建设控制地带，《文物保护法》中针对保护范围和建设控制地带内设定的相关条款及处罚依据应用不上，结果这家公司坚持竖起广告牌子，广告牌子竖起后在长城上往下一望大刹风景。

    再如近几年由乡镇政府开发的长城旅游景点，开发目的是为解决当地居民脱贫治富，因此在开发长城时就准备大面积盖商亭、建游乐设施和宾馆、饭店，使长城在开发之际就开始损坏原有的历史风貌。北京延庆县建北京跑马俱乐部，并配套建成一批别墅，开发公司在开发中，为了多建房，把一段残缺不全的土长城的每段下面各砌了一个台子，长城成了一个个盆景点缀在新建筑物中，全然没有长城作为军事防御工程应有的气势，给群众留下一个不伦不类的印象。

    在发展经济与保护文物中，文物要得到保护在很大方面依赖于领导的重视，在长城保护上这点更为突出。长城在总体上知名度高，说到保护人人都赞成，但具体到本地区，由于保护长城投资大收益慢，往往得不到领导的重视，特别是在保护长城与开发建设发生矛盾时，领导往往在决策中支持开发建设，忽视保护长城。如为发展旅游在长城上修建游乐设施，为促进经济发展在长城周边修路、建房、搞开发，最后都成了保护长城为建设让路。如怀柔黄花城长城下修建的水库所用的建筑材料都是从长城上起下来的石料。司马台长城脚下盖的别墅也是得到政府部门批准建设的。有些项目名义上是开发公司搞的，但是实际上都是得到一些行政机关支持，法人违法对长城造成的损失是严重的，但是在已有法律、法规中却很少设定这方面的行政处罚，在刑事处罚中虽然有失职罪、过失破坏文物罪，但是没有任何一个单位去起诉政府部门不作为或乱作为，事实上，每次长城遭到破坏，除了受到一些舆论谴责，在最后的处理中都不了了之，破坏长城得不到有效扼制，长城保护成了纸上谈兵。

    长城是世界文化遗产，长城保护受到世界的关注，特别是在北京地区长城保护更无小事可言。北京长城保护存在的主要问题有二：一是缺乏长城保护专项经费，修缮长城还存在着许多困难，在相当长的一段时间内大部分长城段的保护仍处在自然保存状态中。二是近年来随着旅游事业的发展，长城的一些重要关隘和交通便利的长城段（点）陆续被开辟为旅游景区，在这些景区内无序开发对长城的景观风貌产生很大的影响。针对这种情况北京在制定地方保护长城的规章中确定“原状保护、科学规划、合理利用”为长城保护的原则，其宗旨是对北京地区的长城，坚持保护历史原状的原则。长城是历史为我们遗留下来的最伟大的建筑工程之一，如果对长城的维修保护单纯采取复原的一种办法，或为旅游方便在长城遗址上修建一条新的长城，就不可能实现保护长城历史的真实感，保存长城历经沧桑岁月形成的“历史痕迹”。现在北京人参观“野长城”的越来越多，许多人认为险峻挺拔，断壁残垣的野长城才能充分显示古长城的历史和文物价值，大面积地“整旧如新”的长城没有历史文化的韵味。这从一个方面说明了长城原状保护的必要性和可行性。为了防止建设性地破坏，北京市对长城保护采取的办法是：处于深山之中的长城地段，没有险情的长城尽可能原状保存，对险情严重的采取加固的方式排除险情，为历史、为世界保留下一个真实而又有历史面貌的古老长城。开辟长城新的景区，除了修缮长城本体外，还要保护长城周边历史形成的自然环境。在这个总原则的指导下，今后，凡是背离长城原状保护原则，以新建为主的开发建设项目将受到控制；没有规划，没有经过充分论证盲目开发原生态环境好，长城防御系统基本完整的长城段（点）的项目将受到严格限制。凡是要利用长城开辟参观游览场所的，当地区、县人民政府要提出利用方案和保护措施，报请市人民政府批准。未经市人民政府批准，任何单位或者个人不得利用长城开辟新的游览场所。这对长城的总体环境风貌的保护将起到决定性的作用。

    全国保护长城的情况要比北京复杂的多，但是必须明确今后国家保护长城的宗旨，这样才有利于全国按照同一保护长城的宗旨具体开展本地区长城保护工作。

    长城作为一个单体文物保护单位延绵数百公里，经过数十个乡镇，虽然文物保护法及相关法规规定了管理使用单位负有对文物保护单位修缮、抢险的责任，但在具体执行中，地处偏远，人迹稀少，交通不便的长城段（点）基本上没有具体的管理使用部门和机构，因此除了市文物行政管理部门投资抢险外，无人对其进行修缮、抢险和管理，使之处于自生自灭的自然保存状态中。说起长城大家都承认是重要的文物古迹，但具体到本地区内无人管理的长城，广大群众，包括一些领导干部都认识不到长城的价值，有的甚至认为这些断垣残壁的长城，影响本地区的开发和建设，有的只图长城的名，对长城保护则不尽责任，不履行义务，认为保护这些长城段是国家的事，是市里的事，与已无关。村民们也认为这些无人看管的长城与一般的荒山荒地一样，自由在上放牧、打柴、垦荒，客观上加快了长城残损的速度。对交通便利地区的长城，一些乡镇政府或村委会热心争夺开发权，得到开发权后，又不以科学的态度制定方案，不按照文物修缮的原则进行修缮，造成建设性破坏。为了使长城得到全面保护，应当进一步明确各级政府保护长城的职责，长城沿线的区、县人民政府、乡镇政府及村委会，都是长城保护的责任单位，要建立保护长城的责任制，要制定相应的奖惩制度，要改变过去单纯依靠文物部门保护长城，顾首不顾尾的被动局面。

    对长城施行保护工作，应明确规定凡是没有管理使用单位的长城段（点），区、县人民政府要负责日常巡视检查和日常维护、修缮、抢险等保护工作及相应的保护资金，体现政府保护长城的责任。长城沿线的区县政府可以根据本区县的实际情况，以丰补歉，合理调动全区县长城保护单位的收入，从知名度高，游人多，经济效益好的长城段上交的经费中，调剂一部分经费，用于抢修残损严重的长城，使濒临倒塌的长城及时得到维修和抢险，逐步减少长城险情，经过抢险达到开放条件的，经申请批准后，可以原状开放。不适宜开放的，通过抢险加固，使长城的保存现状得到改善。与此同时，国家要设立长城保护专项资金，对保护长城做出贡献的单位和部门进行奖励，使付出的单位和部门得到相应的精神鼓励和物质鼓励。对经济落后地区，又无可开放的长城段，当地政府确实拿不出长城抢险经费的，国家应给予一定的资金支持，避免因确实无经费的地区，放任长城自生自灭，使这一伟大历史遗迹不断消亡的状况继续存在。

    长城保护长期以来一直存在着经费紧张的问题。这种局面的形成，主要原因是国家投资修缮长城的资金不能良性循环起来，以往的投资有进无出，国家投资修缮好的长城开放后，有了收入，但是这些收入大部分没有用于长城的再修缮。为了有效解决长城保护资金的问题，应明确规定长城管理使用单位对所管理使用的长城段承担日常维护、修缮和抢险的责任，如果管理使用单位对所管理使用的长城不修缮、发现险情不及时抢险，政府应指定具有文物保护工程资质的施工单位进行修缮、抢险，所需费用由管理使用单位承担，对拒不承担的应取消其管理使用长城的资格。

    目前，有些长城管理使用单位对所管理使用的长城段任意处置。国家文物行政主管部门要依照文物保护法的规定，具体制定解决将长城转让、抵押或者折股作为企业资产经营行为。据调查，任何一个部门都不敢擅自作主将所管理的长城作为企业资产上市，这个决策基本是政府集体决策，因此，虽然大法对这种行为做出了处罚规定，但在执行中则无法进行。前一阶段北控集团将八达岭长城及相关企业组成股份公司捆绑上市，《文物保护法》出台后，这种行为明显违反了文物保护法，但由于此事有很深的背景，直到现在仍没有改的行动。如何解决处置长城使用权的问题国家立法应该认真分析和研究。

    由于长城战线长，情况复杂，有别于一般单体文物保护单位和古建筑群组成的文物保护单位，因此，在科学的基础上，合理划定长城保护范围和建设控制地带需要相对较长的时间。在强调依法行政的大环境下，我们不能因为长城没有保护范围和建设控制地带就对其周边严重影响长城景观的行为放任不管。有的在长城附近开矿采石、挖沙取土、掘坑填塘、捕猎野生动物、伐林木，建设电力、通讯、水利设施等影响地形地貌和生态环境的活动，对长城景观都有很大的影响。另一方面也不能以言代法在缺少法律依据的情况下自行决定处罚形式和标准。为了妥善处理此事，在划定长城保护范围和建设控制地带前，一定要授权地方政府有设定长城临时保护区的权力，在此前提下再要求文物部门、规划部门按照保护整体风貌、保留完整体系、急需保护的段（点）优先的原则，尽快划定长城保护范围和建设控制地带。对短时间内难以划定保护范围和建设控制地带的长城段，以及在正式批准长城保护范围和建设控制地带的期间内，对临时保护区的管理应参照有关文物单位保护范围和建设控制地带的规定管理。

    5、对造成危及长城安全、影响长城环境风貌后果的，进行严肃处罚

    保护长城是全社会的一项任务。在当前长城保护存在较多问题，特别是法人违法情况比较严重，对造成危及长城安全、影响长城环境风貌的，一定要加大处罚力度，否则保护长城难以落实。为了使保护长城得到落实，必须针对造成长城损坏的各种行为做了明确的处罚规定。针对法人违法的现象，要加大惩处，从根本上改变破坏长城，有人说无人罚的现状，使破坏长城的人感到法的震慑力。

    1、针对长城的特殊性弥补大法无法涵盖的方面，制定保护长城急需目前又缺少法律依据的相关内容。

    2、立法重点应放在约束社会行为上，对内部工作要求可以提原则，过细的规定可通过内部工作程序解决。

    3、要明确国家保护长城的总体思路，是以开发促保护？是以原状保护为主开发为辅？还是通过修缮逐渐全线恢复？长城作为一处文物保护单位，在保护思路上应在全国尽可能统一，在国家确定的总原则下，各地方政府可以根据本地长城保护实际情况，具体制定保护措施。

    4、针对长城保护严重缺少资金的情况，通过立法规定国家设立长城保护专项基金，地方政府设立长城保护专项经费，用于抢救濒临消亡的长城段。

    5、长城修缮要在考古的基础上进行，要有科学依据，防止修缮性破坏，现在修缮后长城普遍存在文化内涵减少的问题，有的甚至完全违背历史记载，给后代留下错误历史信息，通过立法要纠正这方面的问题。

 

本文作于 二○○三年九月十五日